Рођен је у Котору 02. фебруара 1865,. године. У родном месту је завршио основну школу и седам разреда гимназије. Као гимназијалац основао је илегалну дружину "Бранко Радичевић". Са избијањем Кривошијског устанка 1882. године напушта школу и прикључује се устаницима. После слома устаннка одлази у Црну Гору, а 1883. године одлази у Србију где је наставио школовање на Великој школи као стипендиста српске владе. У Српско-бугарском рату 1885. године прикључује се војсци и тешко је рањен у бици код Сливнице.После рата завршио је студије и постао наставник у Реалној гимназији и Учитељској школи у Београду. Од 1889. године ради као професор у Другој мушкој гимназији, као и у гимназији у Пожаревцу све до 1898. године. Крајем 1899. године изабран је за доцента на катедри за историју српске и јужнословенске књижевности на Филозофском факултету у Београду. Од 1901. до 1903. године био је управник Народне библиотеке у Београду. Након тога вратио се на факултет где је предавао на Катедри за српску историју, а са оснивањем Унивезитета 1905. године постаје и професор.
По завршетку студија укључио се и у политику те 1886. године постаје члан Радикалне странке и са Јован Ђајом бавио се положајем Срба изван Србије. Са оснивањем Централног револуционарног тајног одбора 1903. године постао је члан пропагандне секције и посветио се организовању четничке акције у Македонији. Потпредседник странке постао је 1906. године, а од 1908 и члан Главног одбора. За председника Народне скупштине изабран је 1907. године. Од јуна 1909. до септембра 1910. године био је министар унутрашњих послова у влади Стојана Новаковића. Од јуна 1911. до новембра 1914. године био је министар просвете и црквених дела. на овом послу посебно је радио на развоју соколског покрета и физичког васпитања у школама, али и организацији школа у ослобођеним крајевима. Са избијањем Првог светског рата био је члан групе која је формулисала српске ратне циљеве, а од новембра 1914. године па све до новембра 1918. године обављао је дужност министра унутрашњих послова. Током рата учествовао је у свим битним догађајима као што су Солунски процес или проговори са Југославенским одбором. После рата изабран је за посланика на Уставотворној скупштини и активно се залагао за јединствену државу са широким самоуправним областима. На његову интервенцију створена је 1920. године Државна комисија за руске избеглице којој је и председавао. Од 1922. до 1923. године радио је као министар вера, а од 1923. године као председник Народне скупштине. Због сукоба са Николом Пашићем искључен је из Радикалне странке 1926. године, али се већ следеће године вратио. Ипак због болести се повукао из јавног живота.
Као историчар баио се српском и босанском средњевековном историјом и једна је од најзаслужнијих за победу критичког правца у српској историографији.
Умро је у Београду 10. фебруара 1928. године.